quinta-feira, 5 de março de 2015

Tópicos: Doação acima do limite legal

A doação de recursos, em dinheiro ou estimáveis em dinheiro, a candidatos ou partidos em campanha eleitoral é possível tanto por pessoas físicas quanto jurídicas e está regulada na Lei nº 9.504/97
art. 23 da Lei 9504/97
Previsão relativa ao doador pessoa física
A Lei das Eleições também prevê a possibilidade de ajuizamento de representação para apurar doação acima do limite legal, excesso de doação ou doação irregular.
Será réu na representação o doador (pessoa física ou jurídica).
Sobre o processamento das representações e as sanções aplicáveis, há grandes diferenças em relação à pessoa física e à pessoa jurídica.
Seguem comentários sobre o tem e jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral.

Do processamento das representações

A Lei das Eleições estipula o modo como serão processadas as representações quando o doador for pessoa jurídica:
“Art. 81.§ 4° As representações propostas objetivando a aplicação das sanções previstas nos §§ 2° e 3° observarão o rito previsto no art. 22 da Lei Complementar n° 64, de 18 de maio de 1990, e o prazo de recurso contra as decisões proferidas com base neste artigo será de 3 (três) dias, a contar da data da publicação do julgamento no Diário Oficial.”

Em relação ao doador pessoa física, como não há qualquer disposição específica, o rito é aquele genérico das representações, previsto no art. 96 da Lei nº 9.504/97, que impõe prazo de 24 horas para recurso.
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. EXCESSO. LIMITE DE DOAÇÃO. PESSOA FÍSICA. REPRESENTAÇÃO. ELEIÇÕES 2006. PEDIDO. EXTENSÃO. RITO. PESSOA JURÍDICA (ARTIGO 81, § 4º, DA LEI Nº 9.504/97). IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EXTEMPORÂNEOS. PRAZO DE 24 HORAS PARA AJUIZAMENTO (ARTIGO 96, § 8º, DA LEI DAS ELEIÇÕES). INTEMPESTIVIDADE REFLEXA DO RECURSO ESPECIAL. DESPROVIMENTO.1. A Lei nº 12.034/2009, ao estabelecer o rito previsto no artigo 22 da LC nº 64/90 para o processamento das representações por excesso de doação, assim o fez tão somente em relação a pessoas jurídicas, não havendo falar em extensão, por analogia, ou ainda sob o argumento de isonomia, do preceito inserto no § 4º do artigo 81 da Lei das Eleições também para pessoas físicas.2. O artigo 23 da Lei nº 9.504/97, que trata de doações a candidatos feitas por pessoas físicas, não prevê expressamente o rito processual a ser adotado para a apuração do ilícito de doação acima do limite legal, razão pela qual, na ausência de disposição específica em contrário, o procedimento a ser observado para a aplicação da multa prevista no § 3º do citado dispositivo é o do artigo 96 do mesmo diploma, e não o do artigo 22 da LC nº 64/90.3. Os embargos declaratórios opostos extemporaneamente não possuem o condão de interromper o prazo para a interposição de demais recursos. O recurso especial interposto padece, desse modo, de intempestividade reflexa.4. Agravo regimental a que se nega provimento.(TSE, Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 124656, Acórdão de 08/03/2012, Relator(a) Min. GILSON LANGARO DIPP, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 73, Data 19/04/2012, Página 40 )

Prazo para ajuizamento

O Tribunal Superior Eleitoral fixou, a partir de interpretação do contido no art. 32, que a representação deve ser ajuizada em até 180 dias, a contar da diplomação.
art. 32 da Lei 9504/97

Sanções

O doador que ultrapassar o limite previsto na Lei das Eleições estará sujeito:
- doador pessoa física: Multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso.
- doador pessoa jurídica: Multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso, proibição de participar de licitações públicas e de celebrar contratos com o poder público pelo período de 5 (cinco) anos.

DOADOR PESSOA FÍSICA

Firma Individual

A doação eleitoral realizada por firma individual está sujeita ao limite previsto para as pessoas físicas, qual seja, 10% do rendimento bruto auferido no ano anterior ao da eleição.

Isso porque, conforme voto proferido pelo Min. Henrique Neves, “a atividade empresarial está disciplinada no art. 966 do Código Civil, que considera empresário quem exerce profissionalmente atividade econômica organizada para a produção ou a circulação de bens ou de serviços.
Citou ainda elucidativo voto prolatado pela Ministra Nancy Andrighi, na Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça, quando do julgamento do Resp nº 594.832/RO, no qual a figura do empresário individual é descrita como:
[...] sobre a empresa individual, ensina Rubens Requião que “o comerciante singular, vale dizer, o empresário individual, é a própria pessoa física ou natural, respondendo os seus bens pelas obrigações que assumiu, quer sejam civis, quer comerciais. A transformação da firma individual em pessoa jurídica é um ficção de Direito tributário, somente para efeito de imposto de renda” (Curso de Direito comercial, Saraiva, 1975, v. 40, p. 55).
Concluiu, assim, que a firma individual, também denominada empresa individual, nada mais é do que a própria pessoa natural que exerce atividade de empresa e responde com os seus próprios bens pelas obrigações assumidas, de sorte que se sujeita ao limite de doação eleitoral previsto para as pessoas físicas.
O Ministro João Otávio de Noronha, acompanhando o relator, asseverou que a legislação atribui ao empresário individual responsabilidade ilimitada, o que evidencia inexistir diferenciação entre os haveres da pessoa física titular da entidade e da pessoa jurídica. Ademais, pontuou que a concessão de CNPJ à firma individual tem motivação unicamente tributária”.

A decisão recebeu a seguinte ementa:
“ELEIÇÕES 2012. DOAÇÃO ELEITORAL. LIMITE. FIRMA INDIVIDUAL. PESSOA NATURAL.1. A firma individual, também denominada empresa individual, nada mais é do que a própria pessoa natural que exerce atividade de empresa nos termos do art. 966 do Código Civil.2. A equiparação do empresário ou da empresa individual a uma pessoa jurídica por ficção jurídica para efeito tributário não transmuta a sua natureza.3. As doações eleitorais realizadas por firmas individuais devem observar os limites impostos às pessoas físicas de acordo com o art. 23, § 1°, I da Lei n° 9.504/97.4. Entendimento que não se aplica às "empresas individuais de responsabilidade limitada - EIRELI", criadas pela Lei nº 12.441, de 11 de julho de 2011, que alterou a redação do art. 44 e introduziu o art. 890-A, ambos do Código Civil, as quais estão, em princípio, sujeitas aos limites impostos às pessoas jurídicas.”(TSE, Recurso Especial Eleitoral nº 33379, Acórdão de 01/04/2014, Relator(a) Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Data 13/05/2014, Página 66-67 )

Imposição obrigatória de multa

"Representação. Doação. Pessoa física. - Averiguada a doação de quantia acima dos limites fixados pela norma legal, a multa do § 3º do art. 23 da Lei das Eleições é de aplicação impositiva. [...]"(TSE, Ac. de 15.12.2011 no AgR-REspe nº 24826, rel. Min. Arnaldo Versiani.)

Base de cálculo

O Tribunal Superior Eleitoral pacificou que o limite de doação de 10% previsto na Lei das Eleições deve ser calculado sobre os rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição, comprovados por meio da declaração de imposto de renda.
“[...] Eleições 2010. Representação. Doação de recursos acima do limite legal. Pessoa física. Art. 23, § 1º, I, da lei 9.504/97. Limite de doação de 10%. Aferição. Rendimentos brutos do ano Anterior à eleição. Comprovação. Declaração de imposto de renda. [...] 1. Consoante o entendimento deste Tribunal, o limite de doação de 10% previsto no art. 23, § 1º, I, da Lei 9.504/97 deve ser calculado sobre os rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição, comprovados por meio da declaração de imposto de renda. [...]”(Ac. de 13.6.2013 no AgR-REspe nº 51067, rel. Min. Castro Meira; no mesmo sentido o Ac. de 15.12.2011 no AgR-REspe nº 24826, rel. Min. Arnaldo Versiani.)
“Doação. Limite. Lei nº 9.504, de 1997, art. 23, § 1º. As doações para campanhas eleitorais estão limitadas, quando feitas por pessoas físicas, a dez por cento dos rendimentos brutos auferidos pelo doador no ano anterior à eleição, sendo irrelevante o valor de seu patrimônio.”(Ac. nº 16.385, de 5.12.2000, rel. Min. Fernando Neves.)

Declaração retificadora

O Tribunal Superior Eleitoral admite que seja juntada à representação declaração retificadora apresentada perante a Receita Federal, para fins de alteração do valor que serviu como base de cálculo para apuração do valor sob o qual teria se dado o excesso.
Essa declaração retificadora poderia ser juntada enquanto não esgotada a jurisdição originária.
“ELEIÇÕES 2012. DOAÇÃO ELEITORAL. LIMITE. PESSOA JURÍDICA. DECLARAÇÃO DE IMPOSTO DE RENDA. RETIFICADORA. ACEITAÇÃO.1. A retificação da declaração de rendimentos consubstancia faculdade prevista na legislação tributária, cabendo ao autor da representação comprovar eventual vício ou má-fé na prática do ato, haja vista que tais circunstâncias não podem ser presumidas para fins de aplicação das sanções previstas nos arts. 23 e 81 da Lei nº 9.504/97.2. Ainda que apresentada declaração retificadora, pelo contribuinte, à Receita Federal após decisão de primeira instância, a sua existência deve ser considerada para efeito de aferir-se a regularidade da doação, enquanto não exaurida a jurisdição ordinária.Recurso provido parcialmente para determinar o retorno dos autos ao Tribunal Regional Eleitoral, a fim de que se verifique se a doação atendeu aos limites legais, com base nos dados constantes da declaração retificadora.”(Recurso Especial Eleitoral nº 9011, Acórdão de 04/11/2014, Relator(a) Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 220, Data 21/11/2014, Página 9 )

Cônjuges casados

“Doação. Pessoa física. Rendimento bruto. - É possível considerar o rendimento bruto dos cônjuges, cujo regime de casamento seja o da comunhão universal de bens, para fins de aferição do limite de doação por pessoa física para campanha eleitoral. [...]”(Ac. de 20.3.2012 no REspe nº 183569, rel. Min. Arnaldo Versiani.)

DOADOR PESSOA JURÍDICA

Valor da multa

“[...] Eleições 2010. Representação. Doação de recursos acima do limite legal. Pessoa jurídica. Art. 81 da lei 9.504/97. [...] Aplicação. Multa. Mínimo legal. Valor Inferior. Impossibilidade. [...] 2. Consoante o entendimento desta Corte, ultrapassado o montante de 2% do faturamento bruto da doadora auferido no ano anterior à eleição, deve incidir a sanção prevista no § 2º do art. 81 da Lei 9.504/97, tendo lugar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade somente quando da fixação da multa entre os limites mínimo e máximo legalmente estabelecidos. Impossibilidade de aplicação de sanção em valor inferior ao mínimo legal [...]”.(Ac. de 3.9.2013 no AgR-REspe nº 170096, rel. Min. Castro Meira, no mesmo sentido o Ac de 30.4.2013 no AgR-AI 204392, Rel. Min. Dias Toffoli e o Ac. de 25.10.2011 no AgR-AI nº 59107, rel. Min. Marcelo Ribeiro.)

Aplicação do § 3º do art. 81

“Eleições 2010 [...] Doação. Campanha eleitoral. Pessoa jurídica. Artigo 81 da lei nº 9.504/97. Aplicação do princípio da proporcionalidade em relação à penalidade prevista no artigo 81, § 3º, da lei nº 9.504/97. Provimento parcial do agravo. 1. Considerando que o montante do valor da doação excedido (R$ 64.126,47) é insignificante em valores absolutos e corresponde a cerca de 0,35% do faturamento bruto auferido pela Agravante em 2009 (R$ 18.083.076,51), a imposição da penalidade disposta no § 3º do art. 81 da Lei nº 9.504/97 revela-se desproporcional. 2. Agravo regimental parcialmente provido para afastar a aplicação da penalidade prevista no art. 81, § 3º, da Lei Eleitoral, mantendo-se apenas a sanção pecuniária, aplicada em seu mínimo legal (§ 2º do mesmo dispositivo legal).”(Ac. de 3.9.2013 no AgR-REspe nº 120952, rel. Min. Laurita Vaz, no mesmo sentido o Ac. de 6.6.2013 no AgR-REspe nº 32841, rel. Min. Castro Meira.)
“[...] Eleições 2010. Representação. Doação de recursos acima do limite legal. Pessoa jurídica. Art. 81 da lei 9.504/97. Decadência. Inocorrência. Princípios da proporcionalidade e da Razoabilidade. Não incidência. [...] 3. As sanções previstas no art. 81, §§ 2º e 3º, da Lei 9.504/97 - respectivamente, multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso e proibição de participar de licitações públicas e de celebrar contratos com o Poder Público pelo período de cinco anos - não são cumulativas, de forma que a sua aplicação conjunta depende da gravidade da infração e deve ser pautada pelos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Precedente. 4. No caso dos autos, considerando que o montante doado em excesso (R$ 16.982,34) não é insignificante, que superou em mais de cinco vezes o percentual máximo de 2% estabelecido no art. 81 da Lei 9.504/97 e que, ainda, correspondeu a 13,25% do seu faturamento bruto de 2009 (R$ 150.833,00), não há como aplicar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade para excluir da condenação a proibição de participar de licitações públicas e de contratar com o Poder Público por cinco anos. [...].”(Ac. de 13.6.2013 no AgR-REspe nº 3623, rel. Min. Castro Meira.)
“[...] Representação. Pessoa jurídica. Descumprimento. Limite legal de doação. Sanções. Proporcionalidade e razoabilidade. [...] 2. Na linha da jurisprudência deste Tribunal, a sanção de multa, prevista no § 2º do art. 81 da Lei nº 9.504/97, bem como as penalidades de proibição de participar de licitações públicas e de celebrar contratos com o Poder Público pelo período de cinco anos, referidas no § 3º do mesmo artigo, não são necessariamente cumulativas [...].”(Ac. de 8.8.2013 no AgR-REspe nº 5450, rel. Min. Henrique Neves, no mesmo sentido o Ac. de 16.10.2012 no AgR-REspe nº 928, rel. Min. Arnaldo Versiani e Ac de 9.10.12 no REspe nº 309887, rel. Min. Dias Toffoli.)

"Representação. Doação acima do limite legal. Pessoa jurídica. 1. As sanções previstas nos §§ 2º e 3º do art. 81 da Lei nº 9.504/97 não são cumulativas, podendo-se, em observância aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, aplicar tão somente a multa, caso se entenda ser essa suficiente para sancionar a infração ao limite legal de doação por pessoa jurídica. 2. A aplicação cumulativa das sanções do art. 81 da Lei das Eleições (multa, proibição de participar de licitações públicas e de celebrar contratos com o Poder Público pelo período de cinco anos) depende da gravidade da infração a ser aferida pelo julgador. [...]”(Ac. de 16.10.2012 no AgR-REspe nº 928, rel. Min. Arnaldo Versiani.)

Declaração retificadora

Da mesma maneira que ocorre com o doador pessoa física, o Tribunal Superior Eleitoral admite que seja juntada à representação declaração retificadora de imposto de renda apresentada perante a Receita Federal:

“[...] Recurso Especial Eleitoral. Eleições 2010. Representação. Doação de recursos acima do limite legal. Pessoa jurídica. Art. 81 da lei 9.504/97. Apresentação de declaração retificadora de imposto de renda. Possibilidade. [...] 1. Esta Corte, no julgamento do AgR-AI 1475-36/CE (Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 4.6.2013), decidiu que a declaração retificadora de imposto de renda constitui documento hábil a comprovar a observância do limite de doação de 2% previsto no art. 81, § 1º, da Lei 9.504/97. 2. Cabe ao Ministério Público Eleitoral comprovar a existência de má-fé - que não pode ser presumida - quanto à apresentação da declaração retificadora. Incidência, nesse ponto, da Súmula 7/STJ.[...]”(Ac. de 1.8.2013 no AgR-REspe nº 113787, rel. Min. Castro Meira.)

Empresa & Faturamento

“[...] Recurso especial. Doação acima do limite legal. [...] Doação de pessoa jurídica sem Faturamento no ano anterior às respectivas eleições. Impossibilidade. [...] 3. Ultrapassada é a análise da aplicação do art. 23, § 7º, da Lei nº 9.504/97, pois a ora agravante não poderia efetuar qualquer doação para campanhas eleitorais no ano de 2010, uma vez que não possuiu faturamento no ano anterior. 4. Não há previsão legal para a conversão da multa pecuniária em obrigação de fazer, porquanto o art. 81, §§ 2º e 3º, da Lei das Eleições estipula, de maneira objetiva, a penalidade a ser aplicada, não havendo margem para a discricionariedade do julgador. 5. A jurisprudência desta Corte entende que a aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade deve ser levada em consideração apenas para a fixação da multa entre os limites mínimo e máximo estabelecidos em lei. [...].”(Ac. de 14.5.2013 no AgR-REspe nº 37432, rel. Min. Dias Toffoli.)
"[...]. Eleições 2010. Deputado federal. Prestação de contas de campanha. Doação. Pessoa jurídica constituída no ano da eleição. [...]. Desaprovação. 1. Consoante o art. 16, § 2º, da Res.-TSE 23.217/2010 - que regulamentou o art. 81, § 1º, da Lei 9.504/97 -, as pessoas jurídicas constituídas em 2010 não podem realizar doações a partidos políticos e candidatos nas eleições realizadas naquele ano. 2. No julgamento da PC 4080-52/DF, o TSE consignou que o referido dispositivo objetiva evitar a constituição de empresas no ano da eleição como forma de ocultar doações indiretas por outras pessoas jurídicas e por pessoas físicas que porventura já estivessem enquadradas nos limites máximos dos arts. 23, § 1º, I e 81, § 1º, da Lei 9.504/97.[...]"(Ac. de 3.5.2012 no AgR-RESpe nº 606433, rel. Min. Nancy Andrighi; no mesmo sentido o Ac. de 9.12.2010 no PC nº 408052, rel. Min. Hamilton Carvalhido.)

Valor da multa

“[...] Doação acima do limite legal. [...] Desnecessária a configuração do abuso de poder econômico. Princípios da proporcionalidade e da razoabilidade Adstritos aos limites mínimo e máximo estabelecidos em lei. [...] 2. Basta o desrespeito aos limites objetivamente expressos no dispositivo legal para incorrer na penalidade prevista no art. 81, § 1º, da Lei nº 9.504/97, sendo irrelevante a configuração do abuso de poder econômico ou potencialidade lesiva para influenciar no pleito. 3. Impossibilidade de aplicação de sanção em valor inferior ao mínimo legal. A aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade deve ser levada em consideração para fixação da multa entre os limites mínimo e máximo estabelecidos em lei. [...].”(Ac. de 2.5.2013 no AgR-AI nº 173726, rel. Min. Dias Toffoli.)


ATUALIZAÇÃO

APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA

Nos processos de Prestação de Contas, o Tribunal Superior Eleitoral, em se tratando de irregularidades que representam percentual ínfimo em relação aos recursos movimentados, entende que é possível a aplicação do princípio da proporcionalidade para aprovar as contas com ressalvas (AgR-Al nº 7677-44/RS, rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 10.10.2013, e Pet nº 2.661 /DF, rel. Min. Marcelo Ribeiro, julgada em 24.4.2012).
No entanto, a insignificância do valor, conforme o TSE, não afasta a aplicação da multa quando se trata de representação por doação acima do limite legal. Nesse sentido: 
ELEIÇÕES 2010. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. DOAÇÃO DE RECUSOS ACIMA DO LIMITE LEGAL. PESSOA FÍSICA. PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA. INAPLICABILIDADE. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. AFASTAMENTO DA MULTA OU FIXAÇÃO DO SEU VALOR AQUÉM DO LIMITE MÍNIMO LEGAL. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.1. O princípio da insignificância não encontra guarida nas representações por doação acima do limite legal, na medida em que o ilícito se perfaz com a mera extrapolação do valor doado, nos termos do art. 23 da Lei das Eleições, sendo despiciendo aquilatar-se o montante do excesso. Precedentes: AgR-REspe n° 713-45/BA, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 28.5.2014; AgR-AI nº 2239-62/SP, Rel. Min. Luciana Lóssio, DJe de 26.3.2014.2. Os postulados fundamentais da proporcionalidade e da razoabilidade são inaplicáveis para o fim de afastar a multa cominada ou aplicá-la aquém do limite mínimo definido em lei, sob pena de vulneração da norma que fixa os parâmetros de doações de pessoas física e jurídica às campanhas eleitorais.3. Agravo regimental desprovido.(Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 16628, Acórdão de 17/12/2014, Relator(a) Min. LUIZ FUX, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 35, Data 23/02/2015, Página 53 )
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